碳排放權交易制度作為市場配置資源的創新手段，成為國家推進生態文明體制改革的重大舉措（圖1）。七試點的陸續啟動，標志著我國碳交易從政策規劃走向了實踐，并逐步從試點走向全國（圖2）。

圖1 建立全國碳市場的重大意義

圖2 全國碳市場建設進程

2017年底全國碳市場正式啟動，盡管初期僅納入發電行業，但碳交易覆蓋總量已躍居世界首位。毋庸置疑，中國碳市場的運行效果將對全球應對氣候變化和低碳發展產生重大影響。

一、政策體系：

我國碳排放權交易政策體系分為頂層設計、配套細則與技術規范三部分（圖3-5）。頂層設計主要解決政府及參與主體權利、 責任和義務方面的法律問題；配套細則主要從各個要素層面解決碳交易相關方的法律問題；技術文件則規定了相關方參與碳交易 的行為標準與規范。

圖3 我國碳市場政策體系

2014年12月，國家發改委發布《碳排放權交易管理暫行辦法》（下簡稱《暫行辦法》），為全國碳市場建設提供了法律基礎以及管理框架。此后，黨中央、國務院的一系列重大決策中也進一步強調了碳排放權交易機制建設的重要性。2015年4月25日，中共中央國務院發布《關于加快推進生態文明建設的意見》，明確提出“建立節能量、碳排放權交易制度，深化交易試點，推動建立全國碳排放權交易市場”。2016年3月，《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出“建立健全碳排放權初始分配制度，推動建設全國統一的碳排放交易市場，實行重點單位碳排放報告、核查、核證和配額管理制度，健全統計核算、評價考核和責任追究制度，完善碳排放標準體系”，碳市場建設成為了“十三五”期間落實國家綠色發展理念的具體抓手之一。

目前我國碳市場的建立和運行遵循的是《碳排放權交易管理暫行辦法》?！稌盒修k法》是第一部國家層面碳市場法規，明確了國家碳市場建設的制度框架和管理體系,對各主管部門的管理和職能進行了相應的安排。 根據《暫行辦法》，全國碳市場將采取兩級管理模式，中央政府統籌規劃，地方政府協同配合（圖4、表1）。在覆蓋范圍、 配額分配等方面，地方被賦予較大的自主權和靈活度（圖5）。

圖4 全國碳市場分級管理體系

表1 管部門和地方主管部門的

圖5 地方政府在全國碳市場中的自主權

由于《暫行辦法》屬于國務院部門規章，沒有行政許可設定權，對核查機構或控排企業違法違規行為處罰力度有限?；谔寂欧艡嘟灰椎奶厥庑院腿珖y一市場的復雜性，我國碳市場迫切需要更高層級的的立法，從法律上明確碳排放權交易主管部門的職責范圍，明確碳排放權的屬性，明晰參與各方的權利與義務，對違法違規行為制定強有力的處罰手段，確保市場機制切實發揮作用，促進市場制度健康穩定發展，最終實現控制溫室氣體排放的目標。

2017年12月，全國碳排放交易體系啟動工作電視電話會議召開，《全國碳排放權交易市場建設方案（發電行業）》（下簡稱《建 設方案》）同步印發，標志著全國碳市場正式啟動，《建設方案》以“穩中求進”為原則，提出了全國碳市場建設的“三步走”戰略， 在發電行業基礎上，未來將進一步考慮其他高耗能、高排放行業，“成熟一個行業，納入一個行業”，逐步擴大市場覆蓋范圍。同時，《建設方案》作為當前和今后一段時期我國碳市場建設的指導性文，明確了全國的碳市場建設的重點任務，即“三大制度” 和“四大系統”建設。需要重點建設的制度包括：MRV制度、配額管理制度、以及市場交易的相關制度。四個支撐系統則包括： 碳排放的數據報送系統、碳排放權注冊登記系統、碳排放權交易系統以及結算系統。（圖6）

圖6 全國碳市場建設步驟及重點任務

四、全國碳市場建設進展：

制度建設方面。2015年以來，國家主管部門組織力量在《暫行辦法》基礎上，研究制定了《碳排放權交易管理條例》并上 報至國務院審議，在2016年被列為立法計劃預備項目，目前正在加快推動出臺。與此同時，“碳排放核查管理辦法”、“碳排 放交易和注冊登記系統管理辦法”、“碳排放配額總量設定和分配技術指南”等相關配套規章和技術規范也正在積極籌備中。

配額分配方面。國家主管部門組織研發了電力、鋼鐵、有色、石化、化工、建材、造紙和航空行業的重點排放單位配額分配方法及全國碳市場配額總量設定方法，編制了《全國碳排放權配額總量設定與分配方案》，已于2016年底獲國務院批準。以發電行業為例，主管部門委托支撐機構根據發電機組的裝機容量和類型、生產條件、燃料品種等，研發了11條二氧化碳排放基準線。 2017 年 4-5 月，在國家發展改革委組織下，就電力、電解鋁、水泥行業重點排放單位排放配額分配方法在四川、江蘇兩省進行了試算和培訓，并根據試算結果對配額分配方法進一步修改完善。

數據報送方面。目前，國家主管部門已經出臺了24個行業溫室氣體排放核算和報告指南，分別于2016年1月和2017年12 月組織了兩輪數據報送工作。特別是在組織第二輪數據報送工作中，對重點排放單位制定和實施碳排放監測計劃提出了明確要求， 這些技術規范基本滿足了現階段全國碳市場重點排放單位碳排放核算和報告需求，下一步將根據使用情況進行修訂完善。另外， 國家主管部門還出臺了排放數據核查的參考指南和相關規定指導數據報送，目前正在研究制定第三方核查機構管理辦法和信用聯合懲戒規定，進一步規范核查工作。

系統建設方面。目前，與排放數據報送相關的“企業溫室氣體排放數據直報系統的研究及建設”項目正由國家氣候戰略中心牽頭承擔，現已完成系統總體架構、業務流程、數據流向、網絡拓撲等核心設計工作。注冊登記系統和交易系統則分別由湖北省和上海市牽頭承建，北京、天津、重慶、廣東、江蘇、福建和深圳共同參與建設和運營。國家主管部門負責制定這兩個系統的管理辦法與技術規范，并會同相關部門實施監管。

自愿減排市場方面。國家溫室氣體自愿減排交易注冊登記系統已于2015年1月上線運行。截至2017年3月，經公示審定的溫室氣體自愿減排項目累計已達2871個，備案項目1047個，實際減排量備案項目約400個，備案減排量約7200萬噸CO2 當量 （tCO2 e）。為進一步規范溫室氣體自愿減排項目開發、審定和減排量核證，提高管理效率，2017年3月，國家發改委發布《CCER 暫緩受理備案申請公告》，暫緩受理溫室氣體自愿減排交易方法學、項目、減排量、審定與核證機構、交易機構備案申請，并著手組織修訂《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，為盡早將CCER納入全國碳市場創造條件。

全國碳市場建設已進入“快軌道”，碳市場將承擔溫室氣體減排最重要的角色，包括準入門檻下降、企業數量大幅增加、配 額分配進一步收緊等。未來幾年全國碳市場將擔負起兩個重任：一是擴大碳交易體系的覆蓋范圍，實現更大幅度的溫室氣體排放； 二是保持碳價的穩定上升趨勢，刺激低碳技術的投資與應用。下一步將以本次機構改革應對氣候變化職能轉隸生態環境部門為契機，按照生態環境部關于“打通一氧化碳和二氧化碳”改革方向，全國碳市場建設將重點研究落實碳排放控制與大氣污染的協同 治理，保障應對氣候變化各項任務的落實。