超低能耗建筑既有政策與推廣建議研究

張時聰 傅伊珺 徐偉

中國建筑科學研究院建筑環境與能源研究院

摘要 ：本文對2015-2019年7個省及自治區13個城市的28項超低能耗建筑激勵政策進行匯總分析，將激勵政策劃分為流程支持類、間接經濟效益類和直接經濟效益類三類，包括明確規劃目標、資金獎勵、容積率獎勵、用地保障、商品房價格上浮、科技支持與流程優化等15個具體措施。研究了既有激勵政策的有效性和可復制性，對已經出臺超低能耗建筑政策的城市提出加強第三方評估、規模化推廣、邁向零能耗建筑等7項下一步發展政策建議；對于尚未出臺超低能耗建筑政策的地區，按照經費是否充足、意愿是否強烈劃分為4種城市類型并分別提出不同類型城市的潛在政策建議。

關鍵詞：超低能耗建筑 政策分類 有效性分析 發展建議

感謝：研究得到美國能源基金會“超低/近零能耗建筑規模化推廣研究”（G-1906-29811）項目支持，文中數據收集得到北京市住房城鄉建設委邱樣娥主任、河北省建筑科學研究院郝翠彩所長、山東省建筑科學研究院綠建院王昭院長、河南五方集團崔國游董事長的支持，在此表示特別感謝！

1.  超低能耗建筑發展概況

截止到2018年底，我國城鄉建筑總量已達到620億m2，建筑能耗約占社會總能耗的20%，并且將隨著人們生活水平和對室內環境要求的提高持續攀升，因此建筑節能成為應對全球能源危機和實現綠色低碳與可持續發展的重要手段。不斷降低建筑能耗、提升建筑能效和利用可再生能源、推動建筑邁向超低能耗、近零能耗和零能耗始終是建筑節能領域的中長期發展目標，受到各界廣泛關注和深入研究。我國在2011年與德國能源署開展“中國超低能耗建筑示范項目” 合作，首次借鑒德國Passive House被動房技術體系，成功建設了河北秦皇島“在水一方”等符合我國國情的超低能耗建筑示范項目；2013年與美國合作開展了近零能耗、零能耗建筑節能技術的研究，建成中國建筑科學研究院近零能耗建筑示范工程；2017年，住建部建筑節能與綠色建筑“十三五”規劃中首次明確提出大力發展超低能耗建筑；2019年，首部引導性建筑節能國家標準《近零能耗建筑技術標準》頒布，提出超低能耗、近零能耗和零能耗建筑的定義并規定室內環境參數與能效指標，為我國2025、2035和2050中長期建筑能效提升目標奠定理論基礎。

截止2019年10月，我國在建及建成超低能耗建筑項目超過700萬m2，其中大部分項目分布在北京市、河北省、河南省和山東省，這四個省市累計在建及建成超低能耗建筑示范項目164個，總面積567.02萬m2。其中，北京超低能耗建筑示范項目共計32個，示范總面積66萬m2；河北省建設超低能耗建筑67個，建筑面積316.62萬m2，其中竣工22個項目共計55.52萬m2，在建45個項目共計261.1萬m2；河南省鄭州市目前超低能耗建筑示范項目12個，總面積約為78.4萬m2；山東省省級示范工程6批53個，總建筑面積達106萬m2

2 超低能耗建筑既有政策研究

2.1  既有政策文件

激勵政策對超低能耗建筑發展起到關鍵性推動作用，目前共有7個省及自治區和13個城市出臺了28項政策文件。2015年江蘇省海門市人民政府出臺《市政府關于加快推進建筑產業現代化的實施意見》，首次明確規定超低能耗建筑項目2017年完成比例5%、2020年完成比例10%的工作目標。2016年，北京市出臺“推動超低能耗建筑發展行動計劃”（2016-2018），提出三年內建設30萬m2示范建筑目標；青島市發布十三五建筑節能與綠色建筑發展規劃，明確2020年超低能耗建筑100萬m2發展目標。2017年北京市、河北省石家莊市、寧夏回族自治區和新疆烏魯木齊市緊隨其后，出臺7項政策，明確各地區超低能耗建筑發展目標、資金使用和示范項目獎勵與管理辦法；2018年，河北省（石家莊、衡水、保定、承德）、河南省（鄭州、焦作）、湖北省（宜昌市）和天津市分別出臺了關于超低能耗建筑項目共12項政策，該年出臺的政策和地區數量顯著增多。2019年，河北省、河南省、青島市進一步出臺6項政策，完善各部門對超低能耗項目各環節的支持政策，進一步加快產業發展；山東省發布省人民政府令第323號《山東省綠色建筑促進辦法》，規定縣級以上人民政府應當安排綠色建筑與裝配式建筑資金，用于超低能耗建筑。

2015-2019年超低能耗建筑項目的政策文件數量呈逐年上升趨勢，2017-2018兩年間發布數量顯著增多。截止2019年5月，全國累計推出相關政策文件共28個，主要分布在寒冷地區，以河北、河南和山東省及各市出臺政策數量最多。

圖1 超低能耗政策2015-2019

圖2 出臺政策城市

2.2 具體政策措施

各激勵文件將分別通過明確規劃目標、資金獎勵補貼、容積率獎勵、用地保障、提前預售、商品房價格上浮、配套費用減免、科技支持與流程優化等15項具體措施對我國超低能耗建筑的發展起到關鍵性的推動作用。在各項激勵方法中，資金獎補占比最大，其次分別是規劃目標和容積率獎勵。

圖3 15項主要鼓勵措施

2.3 政策分類

（1）流程支持類型政策。流程支持類型政策主要是針對于超低能耗建筑項目在規劃、立項、施工、運營、后期評估、預售等流程方面的工作進行激勵，為項目實施過程中進展順利提供輔助支持，并無直接資金補助或間接經濟獎勵。首先政府通過明確的規劃目標制定，使超低能耗建筑項目有長遠的發展潛力，幫助支持立項；用地保障政策能夠在開發商決定開展超低能耗建筑項目建設時確保足夠且優先開發用地；科技支持政策能夠在項目實施過程中解決技術難題，提升工程實施效率和技術水平，保證項目質量；流程優化政策使項目在交接、報批報建、審核等關鍵銜接過程更加高效順暢，對項目整體進度有明顯促進作用等等。綜上，此類政策不具有直接經濟利益，僅僅通過增強項目實施各項環節效率，一定程度上使項目進展更加順利，激勵力度較弱。

（2）間接經濟效益政策。間接經濟效益政策雖然沒有直觀的資金補助，但對項目給與一定的后期經濟效益能，一定程度上使開發商和消費者得到經濟利益。對建筑容積率獎勵更能直接提高建筑規模，多維度推動超低能耗促進項目的實施；提前預售配合商品房價格上浮兩個政策共同作用下，能夠使項目資金盡快回籠，同時一定程度上增加開發商利潤，對項目日后的營銷起到積極推動作用；公積金獎勵、綠色金融、稅收優惠更是從消費者的角度出發，對購買超低能耗住房給與一定社會福利和貸款優惠保障等經濟效益。綜上，該類政策對于超低能耗項目配套設施完善和竣工后商品房銷售的一系列過程起到有效推動作用，激勵力度較高。

（3）直接資金獎勵。直接資金獎勵主要是對超低能耗項目工作進行直接經濟激勵：資金補貼能夠最有效地提高項目關注度，提高開發商參與超低能耗建筑項目的積極性，進一步吸引更多開發商；配套費用減免和基金即征即退政策能夠使配套設施盡快安裝，從一定程度上促進超低能耗建筑項目的完善；綜上，直接刺激型政策是由政府自上而下明確給出可觀經濟支持，一開始便使開發商看到直接利益，激發其興趣，在項目實施過程中又由于明確規劃和容積率獎勵擴大項目規模，提升執行力度，因此該類型政策激勵力度最高。 

圖4 激勵政策分類

3  超低能耗建筑政策推廣建議

3.1  已有政策地區建議

對于超低能耗建筑中長期發展而言，簡化政策要求，減少執行摩擦、加強對既有示范項目的第三方設計評價、運行評價和后評估、推動從單體示范走向區域示范、從超低能耗邁向零能耗、加強消費者用戶側的綠色金融支持，都是未來的潛在政策發展方向，對已有超低能耗建筑政策地區下一步建議：

1．簡化政策要求，減少執行摩擦，推動鼓勵條款快速落地。目前如河北、河南等地方的政策提出了對容積率的獎勵，但是在實際操作中存在著多部門參與，不易落實的情況，建議學習青島、浙江的有關政策，采用簡單易行的辦法，對外保溫增加部分明確不計入容積率，甚至可以整個保溫層不計入容積率，便于政策落實。

2. 加強對既有示范項目的第三方設計評價、運行評價和后評估。設計評價應在施工圖設計文件審查通過后進行，主要應包括項目技術方案、建筑能效指標計算報告、主要施工圖。施工評價重點是評價建筑采取的施工管理與技術措施及有效性，應在建筑竣工驗收前進行，主要評價材料應包括高性能節能標識產品合格證書、施工培訓文件、專項施工方案、隱蔽工程記錄和影像資料、建筑氣密性測試報告等。通過運行評估對設計目標和施工效果進行復核，運行評估以一年為一個周期。通過對示范項目的設計、施工評價和運行后評估，關注總結執行中出現的問題，及時進一步出臺政策細則或升級版支持政策。

3．研究出臺超低能耗建筑規模化推廣鼓勵政策。超低能耗建筑社區或區域在建筑布置形式、區域能源系統形式、項目管理、高性能部品集體采購、精細化施工解決方案和組織管理等都會和單體建筑有不同，建議通過規模化推廣鼓勵政策支持引導其發展。同時，隨著超低能耗建筑試點示范的影響力逐步顯現，部分大型知名開發商已經計劃在開發項目上進行大面積運用，如政府出臺支持政策對激發大型開發商的積極性，特別是能夠適當降低限售、限價，將會對超低能耗建筑規模化推廣起到重要作用。

4．研究出臺政府投資項目和部分地區強制性推廣政策。地方政府示范項目可以先從政府投資類項目入手，這樣更容易推動和考核，也更容易保證項目質量，更容易保證行業健康發展。對于特定地區、特殊新區，在試點示范效果明顯時，建議研究出臺強制性推廣的政策和配套標準，積極引領超低能耗發展。

5．研究出臺近零能耗、零能耗建筑鼓勵政策。近零能耗建筑是超低能耗建筑的下一步發展方向，零能耗建筑是超低、近零能耗建筑發展的更高層次。超低能耗建筑目前并不要求使用可再生能源，而近零能耗建筑要求可再生能源利用率≥10%。零能耗建筑是在近零能耗建筑基礎上，通過充分利用可再生能源，實現建筑用能與可再生能源產能的平衡，再生能源產能包括建筑本體及周邊的可再生能源的產能量，建筑周邊的可再生能源通常指區域內同一業主或物業公司所擁有或管理的區域，可將可再生能源發電通過專用輸電線路輸送至建筑使用。目前與零能耗建筑相關的支持政策覆蓋清潔供暖、地源熱泵、空氣源熱泵、太陽能光熱、太陽能光電等單一政策，未來應以建筑整體達到零能耗為目標將分散推行的政策進行整合集成。

6．加強用戶側綠色金融激勵舉措。既有綠色金融政策主要為對房地產商的綠色信貸、第三方保險等支持和公積金獎勵，公積金可貸額度在不超過住房公積金貸款最高額度且符合國家關于住房貸款首付比例政策的情況下上浮，但目前我國尚未出臺針對超低能耗建筑的商業貸款優惠政策，如商業貸款利息的優惠比例可以如德國、瑞士等國較普通建筑有所優惠，也會對推動超低能耗建筑發展有促進作用。同時，超低能耗建筑的用戶保險制度也可以極大打消消費者對宅交房后的實施效果存疑，對鼓勵用戶側購買有重要作用。

3.2  未出臺政策地區建議

對于目前還未出臺針對超低能耗建筑項目政策的地區而言，選擇出臺合適的激勵政策能夠促進未來超低能耗建筑項目的良好發展。推行政策時，需結合各地政府部門財政情況、對超低能耗建筑的推廣意愿、群眾響應力度、政策執行難度等條件制定符合各地實際發展需求和能力的針對性政策。因此，分別按照各地政府部門財政情況和對超低能耗建筑的推廣意愿，提出適用于不同地區的未來政策制定和推行建議，同類型政策優先級如圖3-1中階梯所示：

圖5 未出臺政策地區建議

圖6中按照地方政府資金是否充沛和意愿是否強烈劃分四個區間，各省市及地區可按照自身資金情況和是否超低能耗建筑項目發展意愿，選擇對應的政策建議。

1. 資金充沛且意愿強烈（完整一體化政策包）。政府可以同時給予直接經濟效益政策、間接經濟效益和流程支持三種類型政策。直接經濟效益政策能夠引起開發商興趣從而動員其參與超低能耗建筑項目的熱情；在此基礎上，間接經濟效益能夠進一步激勵發開發商和消費者及用戶，使其獲得長遠經濟支持；流程支持則更從多角度使超低能耗建筑項目在立項、實施和預售，以及消費者的公積金獎勵和貸款等過程中得到更大經濟利益，從而促進超低能耗建筑項目進一步順利推行。

2. 資金不足但意愿強烈（間接經濟效益+流程支持政策包）。主要推行間接經濟政策，一定程度上保證開發商和消費者的長遠經濟利益；同時給與完善的流程支持政策，確保超低能耗建筑項目在實施的過程中各環節都能夠順利進行。

3. 資金充沛但意愿不強（間接經濟效益政策包）。推行一定的間接經濟效益政策，給與開發商和消費者長遠經濟利益保障，一定程度上激發其項目參與興趣，通過試點示范，逐步提升地方政府推動意愿，使政府鼓勵資金逐步覆蓋到超低能耗建筑領域。

4. 資金不足且意愿不強（流程支持政策包）。推行流程支持政策，在力所能及范圍內逐漸推進超低能耗建筑項目順利實施。

4  結論與展望

目前我國對超低能耗建筑的發展給予極大支持，7個省及自治區，共13個城市紛紛出臺關于超低能耗建筑項目未來目標規劃和獎勵措施的政策共28項。通過對各地政策內容的分類和研究，得出以下結論：

1. 2015-2019年超低能耗建筑項目的政策文件數量呈現逐年上升趨勢：2017-2018兩年間發布數量顯著增多， 2019年截止到5月20日累計出臺28項，政策規定2020年全國范圍內總建筑面積目標達1000萬m2。河北、河南和山東省及各市政策數量最多，既有政策主要分布在寒冷地區。

2. 針對超低能耗建筑項目的激勵政策主要涵蓋明確發展目標、資金獎勵補貼、容積率獎勵、用地保障等15項內容，按照其激勵模式和鼓勵力度可分為流程支持類、間接經濟效益類和直接經濟效益類三類。

3.對已有政策地區給出未來政策推廣路線和執行建議：簡化政策要求，減少執行摩擦，推動鼓勵條款快速落地，加強對既有示范項目的第三方設計評價、運行評價和后評估，研究出臺超低能耗建筑規模化推廣鼓勵政策，研究出臺部分地區強制性推廣政策，研究出臺近零能耗、零能耗建筑鼓勵政策，加強用戶側綠色金融激勵舉措。

4. 按照各地政府部門財政情況和對超低能耗建筑的推廣意愿，提出不同基礎的城市未來超低能耗建筑政策制定和推行建議：（1）資金充沛且意愿強烈：同時給與三種類型政策；（2）資金不足但意愿強烈：間接經濟效益政策為主，流程支持政策為輔；（3）資金充沛但意愿不強：間接經濟效益政策；（4）資金不足且意愿不強：給與流程支持政策。